29 Октября 2010Коррупция глазами исследователя…Эксперт НИСИПП Николай Смирнов защитил недавно кандидатскую диссертацию, тема которой «Методы оценки коррупции и антикоррупционной политики в регионах России». Эта проблема приобрела особую актуальность. Автор исследования дал интервью, в котором поделится своим видением процесса коррупции и борьбы с ней.
– Сразу отмечу: когда я писал о коррупции, то, в первую очередь, думал про институты государственного управления. К сожалению, когда у нас речь заходит о коррупции, то все понимают, что это такое, но никто не может дать ей точное определение.
– Интересное высказывание.
– Действительно интересное, а главное – справедливое. Ведь если называть коррупцией взяточничество, что у нас довольно часто и делают, то мы понимаем: это не так. Ведь у нас очень много коррупционных сделок проводится не с помощью взяток, не с помощью денег, а путем натурального обмена – услуга за услугу. Но это – тоже коррупция, а значит: коррупция – это не взятки.
– Во всяком случае – не только взятки.
– Вот и у нас в законе о противодействии коррупции это явление определили с помощью списка определенных уголовно наказуемых действий, совершаемых вопреки государственным и общественным интересам.
– А что, может быть составлен список определенных уголовно наказуемых действий, совершаемых в русле государственных и общественных интересов?
– Я понимаю, что данное определение не совсем однозначное, и по этому поводу можно задать много вопросов, в частности и тот, который прозвучал. Можно еще спросить: почему это государственные интересы так отличаются от общественных, что их надо перечислять через запятую. Но есть еще более важные вопросы, и если на них ответить, получается очень интересная картина. Во-первых, если чиновник нарушил государственные и общественные интересы, сделав что-то в своекорыстных целях, говорит ли это о том, что в данном государственном органе процветает коррупция? Или это некий нерадивый чиновник сделал что-то не так?
– Хорошо. Допустим, некий нерадивый чиновник сделал что-то не так, и это – не коррупция. Но вот он сделал это раз, другой, третий. А потом это же сделал еще один чиновник, и еще один. Когда мы сможем сказать, что это все-таки коррупция?
– Вот на это я и намекаю. Другое дело, если существуют определенные правила, определенные связи, договоренности, условия, отсутствие контроля. И все это позволяет чиновникам заниматься извлечение административной ренты. Вот совокупность этих условий и есть коррупция,: то есть то, что помогает чиновникам использовать свои полномочия для личного обогащения.
– А можно в таком случае вопрос: в законодательствах зарубежных стран есть определение коррупции?
– Да, там все это определяется достаточно просто, но не совсем точно. И самое распространенное определение, которым, например, пользуются Transparency International и Мировой банк, это использование должностных полномочий, или злоупотребление ими, в личных целях. И, тем не менее, я считаю, что разовый случай чиновничьего поведения еще не коррупция. Теперь второе. Перечень деяний, подпадающих под определение коррупции, с моей точки зрения, недостаточен. Он чрезмерно короткий и не включает в себя много действий, которые могут быть определены как коррупционные.
Но перечислять, какое конкретно отклонение – коррупция, а какое нет – это заведомо обречено на провал. Скажем честно: какой бы хороший перечень вы ни составили, наши коррупционные умельцы быстро изобретут новый способ, в этот список не входящий. Поэтому я говорил бы, прежде всего, о том, что коррупция – это структура управления поведением, в том числе чиновников. Что сюда входит? Негласные правила, согласно которым это поведение осуществляется. Это – взаимные сигналы, распространенные в обществе, а чаще – в определенных сообществах. Это и всевозможные личные связи, и рыночные структуры-посредники. Словом, речь идет обо всех тех общественных, социальных и других технологиях, обрамляющих деятельность чиновников. Это – вся та структура, которая позволяет им не только существовать, но и процветать, быть сравнительно эффективной. Это, по-моему, и есть основа.
– То есть основным является утверждение, что коррупция – явление структурное. И захватывает она не просто людей, а государственные институты.
– Да. И далее мы уже рассуждаем в терминах институтов. Раз коррупция – это структура управления, значит, мы отталкиваемся от институтов. Если это государственное регулирование – это институт. Если в рамках этого регулирования осуществляются противоправные действия, то это не говорит еще о коррупции. Но если речь идет о неэффективном административном барьере, заведомо созданном для получения административной ренты, причем созданном таким образом, чтобы в нормативно-правовых документах отсутствовали определенные подробности, которые определяются как коррупционные риски, то тут все понятно. Это и есть коррупция – определенные правила выполнения чиновничьих действий с соответствующими механизмами, обеспечивающими их реализацию на практике.
– Как я понимаю, речь идет о том, что принимается закон, к которому должно быть принято некое количество подзаконных актов. И акты эти оказываются либо расплывчатыми, либо не регламентируют ряд моментов, на которых можно делать деньги. И это вы называете институциональной коррупцией.
– Да, именно так. Причем отметим: этот институт (коррупция) может быть не только официально регламентирован законом. Он вполне может быть создан и неформальным образом.
– Это как?
– Путем назначения на определенные должности определенных лиц, которые будут принимать нужные решения, путем заключения так называемых неформальных контрактов с нужными персоналиями во власти. Ведь это, по сути, тоже структура, позволяющая управлять поведением чиновников. Так что механизмы могут быть задействованы совершенно разные. А дальше идет уже чистая экономика. В чем экономический интерес? Как только мы начинаем говорить о структуре управления поведением, сразу возникают разновидности этих структур. Что это такое? Конкретно это может быть коррупционная иерархия (фирма). Это может быть коррупционный посредник или обыкновенный рынок.
– Рынок коррупционных услуг?
– Да. Это – спрос, предложение, цена, добровольный контакт, симметричный обмен. Если это коррупционная иерархия, то она строится на базе каких-то официальных структур, официальных органов. И внутри госорганов вполне может существовать коррупционная иерархия. И это уже не какие-то разовые взятки: это – коррупционные команды, где есть свои коррупционные руководители и свои коррупционные подчиненные. Причем их положение в коррупционных структурах совсем не обязательно совпадает с официальным положением этих лиц: коррупционный руководитель вполне может быть официальным подчиненным своего коррупционного подчиненного. Это могут быть представители различных официальных структур – «межведомственная» коррупционная иерархия. Распространение той или иной структуры зависит от многих факторов, важными среди которых являются регулярность действий, специфичность коррупционных активов, а также уровень неопределенности.
– То есть речь идет о построении внутри официальной государственной системы параллельно коррупционной системы.
– Она не совсем параллельная. Эта система строится таким образом: выстраиваясь на базе официальных институтов, она их искажает – деформирует их структуру.
– Как любая параллельная система…
– Вот я в данном случае против определения «параллельная». Эта система не параллельна: она именно деформирует официальную систему, которая остается на своем месте. Коррумпированная система – это деформированная официальная система. Она не действует параллельно, она занимает место системы государственных институтов.
Если говорить о том, что действительно параллельно официальной системе, то это – теневые структуры. Альтернатива официальным институтам – тень, а коррупция – деформация этих структур. И выбор между коррупцией и тенью тоже осуществляется не так просто. Если официальные институты обладают достаточно мощной системой гарантирования исполнения, то тогда от контролирующего органа очень трудно скрыться, поэтому с ним приходится взаимодействовать. Официальные структуры власти достаточно мощны и широко распространены. И если сам институт столь мощен, но не эффективен, хочешь – не хочешь, придется прибегать к коррупционным схемам. Если институт эффективен, никакие коррупционные схемы не нужны: достаточно следовать предписаниям законодательных актов, и это поведение будет эффективно. Но если сами институты с изъянами, то чтобы повысить собственное благосостояние, необходимо прибегать к коррупционным схемам. Другое дело, когда наряду с плохими правилами еще и власть контролирующих органов слаба. В этом случае эффект дает теневая деятельность. Альтернативные структуры, в частности мафия, становятся гарантами прав собственности и вполне заменяют собой государство. И как только мы даем упомянутое выше определение коррупции и понимаем, что такое «тень», дальше можно производить очень интересные аналитические выкладки и получать результаты в комплексе по экономике.
– Хорошо. Но ведь теневые структуры, мафия и так далее – это тоже не совсем параллельные структуры: они ничто без связи со структурами коррупционными. Они эффективны именно в силу своего с ними взаимодействия. И поэтому в нужном месте в нужное время оказывается, что решает вопросы не чиновник из официального института власти, а человек из мафии.
– Часто это так и бывает. Но, погружаясь глубже на микроуровень, следует разделять официальные, коррупционные и теневые институты. Они, бесспорно, между собой взаимодействуют. Теневая структура управляется, может прибегать к помощи административного ресурса коррупционным образом. А поскольку административный ресурс сегодня у нас очень мощный, с его помощью можно продвинуться достаточно далеко. Ведь в любой общественной деятельности у нас очень высокая степень административного регулирования. Почему сейчас теневым структурам выгодно прибегать к помощи коррупционных схем? Потому что власть контролирующих органов распространяется буквально на все. И, разумеется, есть много желающих использовать эту власть. Использовать не в чистом виде, не сами институты, а в деформированном виде, их коррупционный потенциал.
– То есть используются именно точки деформации.
– Не только используются, но и создаются. Когда институты легко поддаются деформации, они бывают выгодны в качестве дополнения всевозможных оппортунистических сделок. А если эти институты еще и носят вездесущий характер, как государственные, то коррупция выходит на передний план экономики в качестве стратегического преимущества и капитала отдельных субъектов.
– Николай, теперь, видимо, стоит подробнее сказать о наших коррумпированных институтах государственной власти. У нас ведь все, что связано с борьбой с коррупцией, очень быстро доводится до абсурда. Госдума рассматривает закон о том, начиная с какой суммы считать взятку взяткой. В Москве шли разговоры о том, чтобы принять городской закон, по которому чиновники могут (и должны) выкупать полученные подарки. То есть коррупция становится хотя бы частично официально признанной, можно сказать, введенной в законодательные рамки.
– Нет. Когда мы спорим о том, считаются или нет мелкие подарки и тому подобные вещи взятками, то к коррупции это имеет мало отношения. Конечно, можно считать взяткой любой подарок, любую вещь, любое подношение чиновнику. Но то, что некое частное лицо дарит нечто незначительное лицу должностному, еще не означает, что деформируется институт государственного управления. А коррупция состоит именно в том, что институт государственного управления деформируется и создается структура управления оппортунистическим поведением. То есть чиновник, который должен выполнять свои обязанности начинает заниматься собственным благосостоянием засчет государственных ресурсов, засчет государственных полномочий. Вот что такое коррупция. А в том, что чиновнику сделали подарок, в этом ничего страшного, скорее всего, нет.
– А если этот подарок – автомобиль «Майбах», или яхта, или вилла на Лазурном берегу?
– Какая разница.
– Так что это тогда?
– Это – подарок. Другое дело, что в ответ на этот подарок чиновник может…
– А что: ему виллу за красивые глаза могут подарить? Я как-то о таких идиотах ничего никогда не слышал.
– А вдруг они родственники, и подарок сделан на свадьбу.
– Или на похороны, причем самого чиновника.
– Почему каждый подарок мы заведомо воспринимаем как взятку, как признак коррупции?
– По самой простой причине: мы хорошо знаем наших чиновников.
– По этой причине у нас в центре внимания оказываются учителя и врачи, подарки которым может вполне одобрять общество, и они могут быть экономически эффективными, стимулировать производство общественно значимых благ. Вот, когда мы начинаем говорить в терминах не взяток, а структур, в терминах институтов, мы уходим от подозрений, которые могут оказаться беспочвенными. Чиновник – такой же человек, как и все остальные, и точно также имеет право получать подарки.
– Особенно от представителей бизнеса.
– Да от кого угодно. Хотя это, конечно, тяжелая тема.
– Ох, нелегкая!
– Понимаете, раскрыть тот факт, что конкретный чиновник занимается максимизацией собственного благосостояния, не ориентируясь на должностные обязанности, или даже использует эти должностные обязанности в личных целях сложно. Поэтому и существуют всевозможные запреты, связанные с нахождением на государственной службе. Они и ограничивают получение чиновником всевозможных сторонних вознаграждений, которые могут быть даны в обмен на его поведение. Однако само поведение от этих ограничений почти не страдает. Вот в чем суть. Создаются достаточно гибкие лазейки, в законы закладываются коррупционные риски, выпускаются неточные инструкции, коррупционеры обеспечиваются необходимыми связями, коррупция интегрируется и так далее, и тому подобное. Существуют мощнейшие управленческие структуры, которые обеспечивают возможность такого поведения. Существуют специализированные фирмы, особым образом распространяется масса информации, которая должна объяснить рядовому гражданину, как, где, кому и когда надо дать взятку.
– В интернете можно найти списки должностей чиновников с прейскурантом.
– Да. И все это составляющие коррупционных структур. Так что дело не совсем в том, что чиновники могут брать подарки. Запретив чиновникам брать подарки, мы не избавимся от корявых институтов, от альтернативных живучих структур управления коррупционными потоками ренты? Есть такое понятие, если угодно, коррупционный капитал. И вся коррупционная система сложилась в результате вполне определенных инвестиций. Это бизнес и конкуренция. Только в своеобразной такой форме.
– И все же, когда чиновникам разрешают брать подарки, на что их провоцируют? Есть такое старинное выражение, встречающееся, например, еще в «Яме» Куприна – «барашек в бумажке». Или, как в гоголевском «Ревизоре», взятки борзыми щенками. В России очень богатые традиции в этом смысле.
– Да, все мы помним про борзых щенков. Но дело все в том, что, запрещая брать деньги, запрещая брать подарки, мы избавляемся лишь от каких-то особенно заметных признаков коррупции. Ну, и что? Коррупция тут же перетечет в другие формы. И формы эти окажутся более изощренными, и произойдет это мгновенно. И так просто вскрыть эти новые формы уже не получится. Это такая игра получается: в съедобное-несъедобное. Чем больше в нее играешь, тем легче тебе выбрать съедобное, и тем легче не поймать несъедобное. Эти способности тоже составляют коррупционный капитал.
– У нас и сегодня лишь некие мелкие чиновники могут взять взятку налом. Все остальные уже не мараются. Но это ведь не причина, чтобы разрешить брать налом.
– Коррупцию не надо разрешать. Но взять чиновнику подарок открыто – почему бы и нет. Пусть задекларирует, и нет проблем – наоборот будет только лучше видно, кто от кого подарки получает. Тогда и с коррупцией легче справиться будет. А запрет приводит просто к сокрытию и не более. Наконец, сама чиновничья преступность, связанная со злоупотреблением должностными полномочиями – все это должно быть уголовно наказуемо. И с этим нельзя спорить. Но собственно наказание за эти преступления не может считаться борьбой с коррупцией. Это создает угрозу, и то, как мы знаем, незначительную. Это все равно, что пойти голым в лес и бороться там с комарами. Можно хоть сотню убить, хоть тысячу, их меньше не станет. Тут антикомарин поможет, или гулять нужно в солнечном парке, а не в дремучем лесу. Так и борьба с коррупцией – нам из нашего институционального леса парк надо сделать для людей. Только проблема в том, что в этом лесу, кроме комаров, еще и серьезные хищники водятся, а кое-где и динозавры из юрского периода.
– Но как же в таком случае необходимо бороться? С подарками бороться не надо – это частности. А как же бороться со структурной коррупцией?
– Надо трансформировать коррупционный капитал. Ведь все начинается с того, что у людей существуют базовые ценности. У людей есть представление о том, что хорошо и что плохо, как поступать правильно, а как – неправильно. Вот у нас в стране принимаются законы, пишутся инструкции, создаются органы, государственные институты, которые противоречат общественным представлениям о государственном устройстве, о справедливости и целом ряде других основополагающих вещей. Более того, они противоречат общественному благосостоянию. У нас бесплатное образование – это коррупция, бесплатная медицина – коррупция. Любое столкновение с милицией чревато коррупцией. Естественно, возникает необходимость в том, чтобы эти институты скорректировать, поскольку их сущность не отвечает общественным запросам. Поскольку производить нормальные институциональные изменения очень дорого и даже невозможно, они деформируются частным образом. И создаются структуры, которые порождают коррупцию. Люди сознательно нарушают правила, поскольку они сами обеспечили себе такие возможности. Так что борьба с коррупцией должна вестись не в плоскости борьбы с нарушением законов, а при помощи перенастройки самих законов и формальных правил. Формальные правила должны разделяться обществом. Тогда жить в соответствии с ними будет выгодно. Не нужно будет делать инвестиции в коррупционный капитал, не нужно будет создавать структуры, дающие возможность эти правила нарушать. Проблема в том, что коррупционный капитал против. Ему и так хорошо, он это создал и к этому привык. Ну, так надо ему показать, что можно жить лучше. Но тут нужны и коллективные действия. Конечно, создание таких структур общества сопровождается появлением в них изъянов. Ведь они не создаются совершенными. Рассчитать и построить совершенную структуру – задача, находящаяся за гранью человеческих возможностей. А так человек приходит к выводу, что определенные правила для определенных государственных механизмов не отвечают его интересам. И он начинает инвестировать в возможности эти правила обходить. Так и создается коррупционный капитал. Если же человек обладает достаточной властью, чтобы устанавливать свои правила, он начинает вводить то регулирование, которое отвечает его интересам и не создает правила, отвечающие интересам его адресатов. То есть, он может получать с них ренту. А как ввести такое регулирование, заведомо эффективное для него, да чтобы никто этому не препятствовал. Для этого создается политическая коррупция, позволяющая такое регулирование вводить. Создается специальный механизм законодательного процесса, где все решения носят кулуарный характер. И никто не видит, какое регулирование вводится. Гражданское общество от этого процесса отстраняется, и не может (или даже не хочет) его контролировать. И такое регулирование необязательно вводить с помощью законов. Существуют ведь подзаконные акты, разнообразные ведомственные инструкции. А с ними уже все просто: чиновник подмахнул, и никаких проблем, никто не уследит, какое регулирование введено. Вот это и есть структура, обеспечивающая на высшем уровне чиновничий протекционизм. Вот это и есть коррупция. А те действия чиновников, с которыми нам зачастую предлагают бороться – это результат деятельности коррупционной системы, и ничего более.
Любое государственное регулирование, если оно сокрыто от контроля гражданского общества, подвержено коррупции. В силу двух причин: во-первых, действия чиновников ограничены в рациональности (не могут чиновники в принципе создать совершенные институты). Вторая причина – чиновникам, к сожалению, тоже присущ человеческий фактор, что, так или иначе, можно отнести к любому человеку: все мы грешны.
– А как же: сидеть у воды и не напиться.
– Да. И в силу этих двух причин распространяется коррупция. А в качестве топлива в данном процессе выступают инвестиции в коррупционный капитал. Вот и поехали.
Но есть и другая сторона вопроса: регулирование необходимо. Ведь рынок и общество сами по себе тоже не совершенны. Здесь важен формат (или режим) регулирования. Когда все под контролем чиновников, когда с ними надо согласовывать любую мелочь, они каждый день приходят с проверками, а сами в массе своей бесконтрольны – это идеальные условия для распространения коррупции. И если мы хотим с коррупцией бороться, надо устанавливать нужный формат: где-то чиновникам нужно помочь, а где-то и вовсе от них отказаться. А если они не хотят, нужно для них найти более интересное занятие. Договориться с ними нужно так, чтобы коррупционный капитал трансформировать в иной – позитивный. И это куда сложнее, чем просто запретить, а потом следить, кто кому и что подарил.
Беседовал Владимир Володин
|
