19 Апреля 2010Саморегулирование в строительстве: перспектива или тупикКлубок проблем, который пока сопутствует переходу строительной отрасли на регулирование с помощью СРО, распутывается с трудом. Недавно в Национальном институте системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) состоялся «круглый стол», на котором прошло обсуждение вопросов, связанных с данной темой. Мы обобщили эти материалы и предлагаем их читателям.
Для начала крохотная история. Совсем недавно один из участников «круглого стола» прочитал в «Живом журнале» запись некоего блоггера, видимо, имеющего непосредственное отношение к строительству. Смысл его реплики таков: «Кто у нас, на самом деле, занимается строительством? Все большие компании ничего не строят. Они «договариваются» с чиновниками, получают разрешения, а затем нанимают нас – маленькие фирмы. И мы строим, а нам все время стараются недоплатить. Но, как только мы рванулись в строительные саморегулирующие организации, нам те же самые люди такой кукиш показали. Мол, не рыпайтесь, мы вам нормально работать не дадим, будете, как прежде, на нас батрачить. При лицензировании была какая-то надежда протиснуться, а здесь – уже никакой надежды нет. В СРО собрались плантаторы, не дающие малым фирмам никакой жизни».
Речь идет о том, что с переходом на саморегулирование ничего не изменилось, и малый бизнес, стараются не пропустить на рынок. Надо сказать, что если на самом начальном этапе СРО в сфере строительства, проектирования и изысканий были единицы, то потом плотина в какой-то мере все-таки была прорвана. Дальнейшее развитие СРО, пусть даже саморегулирование тут и делегированное, могут разрушить монополию, поскольку здесь – жизненный интерес людей, предпринимателей, которые являются частью отрасли. Главный лекарь – время и упорное отстаивание рыночными «игроками» своих позиций.
Нет пока реальной конкуренции на рынке строительных СРО, не говоря уже о проектных и изыскательских. В перспективе, причем, не в отдаленной, а в самой ближайшей, «игроком» на рынке делегированного (обязательного) саморегулирования должна стать Федеральная антимонопольная служба. Чем быстрее, тем лучше. В этой связи стоило бы обсудить ситуацию в саморегулируемых строительных организациях, породившую это заявление. И между прочим, может встать и общий, возможно, еще более важный вопрос: правильно ли сделали, отдав процесс допуска строительных фирм на рынок в руки самих же строителей? Может быть, отечественное предпринимательское сообщество до этого еще не доросло? Тем более, что введенный порядок вызывает очень много вопросов, в том числе у самих строителей, уже вошедших в состав созданных СРО. Хотя возникает уверенность, что строительный рынок сам по себе до этого уровня уже дорос, лицензирование в отрасли – уже вчерашний день. Главное – не вмешивать сюда административные рычаги.
Посмотрим на эту тему, с точки зрения экономики. То, что было до саморегулирования, было смесью лицензирования с коррупцией. С одной стороны, допуск на рынок осуществлялся с помощью лицензирования данного вида деятельности. С другой стороны, к этому добавлялся коррупционный механизм, в котором должны были принять участие те, кто хотел на этом рынке присутствовать. То, что происходит сейчас, можно, конечно, подвести под определение дерегулирования. Но это, что называется, «притащить за уши». Формально публичный механизм регулирования рынка – лицензирование заменили на более либеральный – саморегулирование.
С точки зрения экономической теории, это хорошо, поскольку саморегулирование должно быть меньше связано с коррупцией. Значит, должны быть меньше барьеров и более высокая конкуренция на рынке. Но, у нас все вышло иначе. И этого можно было ожидать: никто из «игроков», уже на рынке присутствующих, не пошел бы на ослабление барьеров, ограничивающих появление новых «игроков». Другое дело, как все это будет продолжаться. Когда коррупция дополняет не лицензирование, а саморегулирование, становится возможным оказывать этому какое-то противодействие. Ведь саморегулирование само по себе является рыночным механизмом, а значит, большой потенциал для защиты конкуренции имеет антимонопольная служба. И она должна сыграть в этих вопросах существенную роль, в частности, в деле защиты малого бизнеса. И в этом смысле необходимо еще совершенствовать законодательство. Ведь если взносы в компенсационный фонд неподъемны для малого бизнеса, то ему остается только выход на рынок неким неестественным способом – подключая коррупционные рычаги. Чтобы этого не происходило, чтобы работали нормальные рыночные институты, необходимо, во-первых, чтобы ФАС пресекала злоупотребления доминирующим положением на рынке. Во-вторых, необходимо участие общественных организаций. Но хотелось бы, чтобы малый бизнес понял, что нужно создавать альтернативные структуры, альтернативные организации и стараться свои права защищать.
В то же время, как малому предпринимательству, не только строительному, реализовывать так называемые «коллективные действия», если это не подкреплено административным ресурсом? Так кто же у нас может, не оплошав сам, создать альтернативные организации? Давайте представим себе простую ситуацию: вот сорганизовался малый бизнес в лице определенного количества строительных фирм и пошел подавать документы на регистрацию саморегулируемой организации, не имея никакого иного специфического ресурса. И ему отказали. Что этой несостоявшейся СРО дальше делать? Всю оставшуюся жизнь ходить в суды? Как ответить на этот вопрос?
Здесь, как видится, возможны две позиции: индивидуальная и коллективная. Если малый бизнес начнет действовать индивидуально, это приведет лишь к новому витку коррупции. Каждый пойдет к крупному предприятию, в саморегулируемую организацию, и если он не может получить допуск законно, то будет получать его коррупционным образом. Но есть и коллективная стратегия, в соответствии с которой для успеха такого начинания, как саморегулирование, необходимо коллективное действие. Нужно, чтобы малый бизнес объединялся и шел в суды, в ФАС, в прокуратуру. Шел по всем легальным позициям, которые сейчас имеются в нашем законодательстве. Перечислять все возможности смысла не имеет: малый бизнес сам все найдет. Главное – надо объединиться. И у нас есть такие организации, которые могут оказать в этом деле огромную помощь. Это и торгово-промышленные палаты, и «Опора» России…
Действительно, если есть четкие критерии регистрации СРО, и если люди считают, что создаваемая ими организация этим критериям соответствует, то они должны отстаивать свои права в суде. Конечно, малый бизнес должен сам отстаивать свои права. Без этого результата не будет. Но, понятно, что не каждый малый предприниматель должен индивидуально бороться с системой. Должно быть коллективное действие. И если за этим последует хотя бы одно судебное решение, то это будет помощь всем «игрокам» от малого бизнеса.
Речь не только о судах. Здесь дальнейшая экономическая ситуация может сложиться так, что на строительном рынке пойдут очень негативные процессы. Может вновь начаться резкое повышение стоимости квадратного метра при не менее резком сокращении предложения. И реагировать на это придется правительству, применяя меры административного воздействия.
Все происходит именно так: стоит подняться шуму, как чиновники идут на попятную. На то они и чиновники, чтобы бояться огласки своих сомнительных действий. В этой связи, уместно говорить о своевременности введения саморегулирования в строительстве. Ведь это серьезная проблема – становление и развитие саморегулирования в стране.
Введение саморегулирования оправдано на тех рынках, где существует реальная конкуренция. Увы, но строительный рынок России – первый среди тех, о которых этого сказать нельзя. Этот рынок коррумпированный, неконкурентный. Рынок, где давным-давно все договаривались между собой и с чиновниками. И именно эта отрасль стала нашим пионером в области саморегулирования.
И результат этого – попытки чиновников ограничить доступ на этот рынок новым «игрокам». При этом, те же самые новые «игроки», которые сегодня жалуются, что их не пускают в СРО, завтра создадут свои организации и в силу специфики рынка начнут ограничивать доступ туда новым компаниям. В результате подобных действий пойдет новая волна создания СРО. Существует наблюдение, что саморегулирование в российских условиях просто пронизано коррупцией.
Но если будет создано множество СРО, то сам рынок саморегулирования в отрасли будет приобретать черты конкурентного. Хотя, особо много их не будет из-за того же компенсационного фонда. Ведь для вступления единовременно в этот фонд нужно внести не менее миллиона в строительных СРО и не менее трехсот тысяч – в проектных и изыскательских. Возможно, это реально для крупных компаний, занимающихся строительством, но это может быть много для мелких фирм.
И все-таки СРО уже довольно много. Компании могут вступать в СРО других регионов, и между СРО уже есть конкуренция. Конечно, нельзя говорить о том, добросовестная она или недобросовестная. Как тут сдерживать новых «игроков» (имея в виду сами компании) и не принимать их в организации? А главное – зачем это делать? Ведь те, кого не принял к себе ты, пойдут в другую СРО и усилят ее. Когда СРО, допустим, всего две, и они не пускают никого на рынок, это понятно. Но когда их сотни?
Да, их 120, но видим ли мы сейчас конкуренцию между ними, заставляющую открывать двери для новых «игроков» рынка. К сожалению, нет. Пока речь идет об обратном: созданные СРО пытаются регулировать рынок, не допуская на него новых конкурентов, другие СРО. В том-то и дело. Значительная доля «игроков» строительного рынка не была допущена в СРО, и вовсю ведется ограничительная работа. Очевидно, в том-то и вся проблема. Было сказано, что строительный рынок у нас сильно коррумпирован. А можно назвать рынок, который был бы у нас слабо коррумпирован? К сожалению, в современных российских условиях можно говорить лишь о том, где коррупция сильнее, а где слабее.
Для ответа на такие вопросы очень хорошим индикатором коррупции является конкуренция: чем выше конкуренция на рынке, тем ниже коррупция. Может быть, строительный рынок и решили отпустить на саморегулирование, поскольку нет особой разницы: лицензирование выступает как инструмент коррупции или СРО? Может быть, на рынке, где уже давно все схвачено, решили посмотреть: вырвутся предприниматели из коррупционных сетей, или нет? Возможно, но при этом – специально или нет – дискредитируется сама идея саморегулирования? Или идея отработать включение саморегулирования в коррупционную практику.
Не стоит отрицать и такое предположение, но дело в другом: коррупция, сама по себе, не слишком сильная вещь, если не дополняется легальными механизмами. Вот когда такие механизмы есть, она получает огромную силу. Раньше она дополнялась лицензированием, и там происходили все сговоры. А теперь этот механизм дополняется саморегулированием, и это совершенно другая вещь. Здесь есть компенсационный фонд, есть правила игры. Здесь возможна конкуренция между различными СРО. То есть речь идет о совершенно других отношениях. Да, сегодня еще нельзя сказать, как все пойдет дальше, поскольку прошло еще мало времени. Но, по мнению аналитиков, среднесрочная динамика этого процесса будет другой, хотя в краткосрочном периоде она будет показателем развития коррупции в рамках саморегулирования.
Давайте все-таки спрогнозируем развитие на перспективу. Сейчас начнется конкуренция между СРО. Не будем сразу утверждать, что это прекрасно: конкуренция хороша, в первую очередь, если она добросовестная. Сейчас же никто не даст гарантию, что те же самые СРО не начнут торговать допусками на рынок, в данном случае строительный. И конкурировать они будут по принципу – у кого сильнее крыша, откаты меньше.
Первое время – да. Но все же конкуренция может сделать здесь свое дело, если у СРО будет возникать реальная ощутимая ответственность, например по суду. К тому же, у нас есть антимонопольный орган, которым можно активно пользоваться. Это – реальный властный рычаг. Опять же, в результате коллективных действий, инструменты, поддерживающие конкуренцию, могут постепенно заработать: ведь это уже не лицензирование, а совсем другие механизмы. Сейчас все они дополняются коррупцией, но это только пока. В динамике же ситуация имеет позитивный вектор.
Можно добавить: когда практика будет наработана, когда некоторые саморегулируемые организации упадут из-за проблем своих членов, рынок станет более цивилизованным. Рухнет одна – другая СРО, и предприниматели начнут понимать, как много можно потерять из-за неправильно выбранного соратника. Рынок будет постепенно становиться цивилизованным.
Для этого надо изучить и вопрос о том, почему кого-то не берут в СРО уже сейчас. Может быть, эти компании, по мнению участников СРО, не соответствуют предъявляемым требованиям? Может быть, они отказывают этим кандидатам на вступление, поскольку боятся подвергнуться риску потерять свой компенсационный фонд из-за не понятной им компании?
Но ведь есть минимальный уровень взноса в компенсационный фонд, и ниже он быть в соответствии с законом не может. Это тот ресурс, который гарантирует (мы пока не знаем, как – реально, виртуально, гипотетически) возмещение потребителям некоего возможного ущерба. То есть, речь идет о предназначенной для потребителей «подушке безопасности». А вот членские взносы связаны с текущей деятельностью СРО. И если эти взносы устанавливаются на слишком высоком уровне, то это – запретительно высокие издержки для малого бизнеса. И мы понимаем, что, внося такие средства и получив таким образом допуск на рынок тех или иных строительных работ, малое предприятие может фактически оказаться на крючке у этой СРО.
И какой при этом у малого предприятия выбор? Плати такие большие деньги или не существуй вообще? Или же существуй, но в роли субподрядчика у членов СРО, без права на самостоятельную деятельность. Получается фактически – работай нелегально. При этом, если малое предприятие работает нелегально, его можно еще и прижать: выполняй все наши требования, либо найдем других таких же или более покладистых.
Конечно, здесь никак не обойтись без соответствующего контрольного механизма. Давайте вспомним, что, на самом деле, цель саморегулирования – повышение ответственности, повышение качества продукции, поставляемой участниками рынка. Это – такой компенсаторный механизм, призванный нивелировать изъяны рынка.
Известно, что конкуренция не всегда бывает справедливой и честной, а потому нужны дополнительные механизмы. И, если саморегулирование будет работать, как оно должно работать, все будет нормально: случился страховой случай, и все будет сделано, как положено. Должно быть судебное решение, в соответствии с которым будут выплачены деньги из компенсационного фонда. Вот тогда СРО начнут вести себя добросовестно. Они не будут за деньги принимать к себе в члены, кого попало. Они будут брать не людей с какими-то коррупционными связями, а станут отдавать предпочтение честным и ответственным компаниям. Они будут понимать: принимая некие рискованные организации в свою СРО, они рискуют оказаться банкротами. И на рынке останутся успешные СРО, те, что принимали в свои ряды надежных членов, деятельность которых не связана с ущербом для потребителей. И в этой связи опять уместно сказать о коренном отличии саморегулирования от лицензирования. При саморегулировании появляются позитивные векторы – добросовестная конкуренция и все выгоды, с ней связанные, включая повышение качества и снижение цен. Другое дело, если механизм не заработает. А мы ведь знаем много таких примеров. В этом случае не заработает и компенсационный механизм. И побеждать на рынке будут не наиболее эффективные саморегулируемые организации, а те, кто сделал наибольшие инвестиции в коррупционный капитал.
Стоит отметить еще два момента. Все помнят, что до создания Минрегиона была такая мощная лоббистская структура – Госстрой. В ходе административной реформы произошел ряд изменений, и довольно большое количество влиятельных людей оказались без привычных чиновничьих кресел. И создается впечатление, что делегированное саморегулирование ввели первым (речь не идет о тех рынках услуг, где оно уже было раньше и было добровольным) именно в строительстве для того, чтобы, с одной стороны, пристроить куда-то всех этих людей. А, с другой стороны, – не дать развиться мощному сопротивлению нововведениям, это «сопротивление» нововведениям вышло не наружу, а внутрь саморегулирования, что тоже не есть хорошо, поскольку дискредитирует саму идею. Те идеи, которые высказывались в рамках процесса дерегулирования еще в начале 2000-х годов и сторонников которых было немало, оказываются (и эта практика показала, опыт накапливается) в противоречии с целым рядом серьезных интересов. А главное – против них выступают группы интересов, имеющие очень серьезные лоббистские и административные ресурсы. И кажется, что в момент, когда компенсационный механизм включается в правоприменительную практику, может получиться совсем не то, что предполагали. Проще говоря: значительная группа влиятельных людей, бывших государственных чиновников «строительной сферы», в качестве компенсаций получила возможность реализовать себя в СРО, но действовать там стала иным способом, чем предполагали реформаторы. Таким образом, сначала «некто» создал СРО и успокоился, решив, что все придут к нему на поклон. Но затем, безусловно, находятся люди, понимающие, что им дает саморегулируемая организация, и прорывающие бюрократическую дамбу, преграждающую им путь на рынок. На рынке таким образом появится новая группа интересов. За ними по пробитому руслу придут другие. Монополия будет разрушаться и уже разрушается даже в краткосрочном периоде. И второе, что тоже интересно рассматривать в рамках саморегулирования: строительная отрасль считается одной из самых коррумпированных. Правда, надо оговориться: когда заходит речь о коррумпированности строительной отрасли, обычно имеется в виду столичный Стройкомплекс, поскольку то, что происходит в регионах, вообще покрыто мраком тайны. Никто, может быть, за исключением узких отраслевых экспертов, положения в регионах не знает. Но считается, что уровень теневой экономики в строительстве выше, чем в других отраслях.
Поскольку теневой уровень был достаточно высок, то и теневые финансовые потоки с использованием обналичивающих схем были тоже достаточно мощные. Фирмы получали лицензии на строительную деятельность, но значительная часть фирм использовались лишь для того, чтобы прогонять средства, строительные «фирмы-однодневки» (даже чтобы через них прогонялись «строительные» деньги, они должны были иметь соответствующие «лицензии»). И таких фирм было очень много. Что возникает теперь? Строительный рынок начинает переструктурироваться. Теперь фирмы-однодневки должны получать допуск на рынок в СРО. При этом, как только выяснится, что это – «обнальная» фирма, сразу проверяющие придут в эту СРО и спросят: а что она у вас делала, как к вам попала, кто физически ее представляет? Член вашей организации ничего на самом деле не делал, через него просто прогонялись деньги. В этой связи, уже некоторые начинают задумываться: фирму-однодневку к себе принимать или зарегистрировать ее где-нибудь во Владивостоке, в чужой СРО. Ведь допуск на определенные виды работ, выданный любой СРО, действует на всей территории России.
Так что переструктурироваться начинает и теневой рынок. Там тоже решается вопрос, как жить дальше: брать риски на себя или искать, куда бы их «пристроить». Но, с другой стороны, если ты «подставишь» СРО из соседнего региона, она может то же самое сделать с тобой. Так что, возможно, для теневого взаимодействия им придется заключать между собой какие-то неформальные соглашения. Не появятся ли в итоге на рынке СРО, состоящие только из фирм-однодневок? Конечно, это будет не только более затратно, но и более прозрачно. Легче будет поймать, но кто же у нас ловит без особых обстоятельств.
Сейчас малому бизнесу тяжело: ввели саморегулирование с обязательным допуском, с обязательным компенсационным фондом. Малому бизнесу стало гораздо сложнее. Но, с другой стороны, – сделали у тебя в квартире некачественный ремонт. А бригада сразу испарилась, и ответственность нести за это некому. И на этом рынке в результате начинается неблагоприятный отбор: те, у кого ниже издержки, начинают процветать вне зависимости от качества работы. Саморегулирование – один из механизмов, преодолевающих такие провалы. Он заставляет производителя нести ответственность перед потребителем, а потребителю различать достойные и недостойные СРО. И если малый бизнес работает на подряде у крупных организаций, зачем по отношению к нему ликвидировать эти изъяны: это ведь совершенно другой рынок. Ведь ответственность в данном случае несет крупный подрядчик, а не мелкий субподрядчик. Вот пусть подрядчик и участвует в СРО. Если малый бизнес ответственности перед потребителем не несет, зачем ему вступать в СРО и платить деньги в компенсационный фонд? Ответственность перед теми, кто их нанимает, они несут в любом случае. Попробуй скрыться от крупного бизнеса – не каждый рискнет. Это не просто рядовой потребитель, а мощное юридическое лицо.
Но можно и не согласиться с таким мнением. Если речь идет о малом бизнесе, нанимаемом крупными компаниями, то возрастают издержки: ведь крупная компания в данном случае оказывается чистым посредником. И за это посредничество (фактически между исполнителями работ и коррумпированными бюрократами) люди хотят получать очень солидную прибыль. Прибавьте сюда 30% от стоимости проекта, которые хотят получать чиновники, и становится ясно, почему, несмотря на все заклинания премьера Владимира Путина, жилье у нас не может стоить 30 тысяч рублей за метр. А вхождение малого бизнеса в СРО на правах членов этих организаций может хоть как-то уменьшить многоступенчатость существующих схем. Чиновников, увы, сбросить пока невозможно. Значит, надо сбросить посредников.
К сожалению, это звено нельзя сбросить объективно: оно выполняет важную функцию. Оно как раз концентрирует и административный, и компенсационный ресурс, и самое главное – производит рыночный продукт. Когда мы приходим на рынок, мы больше доверяем крупной фирме: мы рассчитываем, что она качественно работает. Ведь для потребителя репутация куда более важна, чем та же лицензия. Если крупная фирма давно работает на рынке, то потребитель к ней пойдет, и ему неважно, что работу выполняют субподрядчики. А откуда потребитель знает, кто хорош, а кто нехорош из малых фирм: риск ошибиться очень высок. Поэтому пока крупные фирмы необходимы и необходимо саморегулирование как перспективный производитель сигналов, обладатель бренда. Но это не означает, что у малых предприятий нужно отнять доступ на рынок. Наоборот, с них нужно снять ограничения: пусть участвуют в конкуренции в своем ценовом сегменте, а потребитель сам решает, обращаться ли ему в крупную фирму под надежной СРО или сэкономить с помощью подрядной бригады.
Конечно, когда будет развитый рынок СРО, потребитель будет знать: вот у этой СРО большой компенсационный фонд, и с ее членами можно иметь дело. Но пока это не так, и никаких рыночных сигналов от существующих СРО потребитель не слышит. Как только строительные СРО добьются престижа в глазах потребителей и будут конкурировать за него, саморегулирование необходимо сделать добровольным: тогда и малому бизнесу ниша найдется и рынок будет цивилизованным.
Конечно, в теории саморегулирование должно упорядочить рынок. Но, зная нашу практику, можно ожидать любого результата.
Подготовил Владимир Володин.
|
